世界银行发布2018年度《政府和社会资本合作（PPP）基础设施采购报告》

　　编者按：2018年4月，世界银行发布了2018年度《政府和社会资本合作（PPP）基础设施采购报告》（以下简称《报告》。《报告》分析了全球PPP政策法规和实践的发展趋势，对我国目前PPP改革具有一定借鉴意义。《报告》对全球135个经济体从PPP项目准备、项目采购、合同管理和社会资本发起项目等四方面进行了打分，我国得分处于全球中上水平。

　　一、全球135个国家PPP制度和实践概览

　　《报告》指出，越来越多的国家和地区采用PPP模式开展基础设施项目，PPP模式被全球广泛接受和应用。《报告》所覆盖的经济体从2017年度的82个扩展到了2018年度的135个。《报告》从监管框架与机构设置、PPP项目准备、项目采购、合同管理、社会资本发起项目等方面，评价了全球PPP制度与监管的良好实践及发展趋势。

　　监管框架方面，70%的经济体对PPP进行单独立法。过去，PPP市场较为发达的经济体（多为英美法系国家）一般通过修订或扩展包括《政府采购法》等原有法律的方式对PPP进行立法。2016至2017年间，近半数经济体对PPP监管框架进行了改革，其中主流趋势是对PPP进行单独立法。

　　机构设置方面，81%的经济体成立了专门的PPP机构（例如PPP中心）。其中，88%的机构负责PPP能力建设和推广开发，85%的机构协助制定PPP监管政策和操作指引，80%的机构对项目提供技术指导，75%的机构有项目监管职能，59%的机构有PPP项目可行性审批的职责，4.9%的机构兼有采购主体的职责。

　　项目准备方面，89%的经济体要求对PPP项目进行财政承受能力论证，80%的经济体要求对PPP项目进行物有所值评价。24%的经济体出台了财政承受能力论证指引，31%出台了物有所值评价指引。仅22%的经济体将准备阶段的项目关键论证信息在网上向大众公开，39%的经济体仅向项目投标人公开项目准备阶段关键论证信息。

　　针对PPP项目的财政管理，81%的经济体要求财政部在项目正式发起前对其财政支出责任进行审批，54%的经济体要求财政部在项目合同签署前对其财政支出责任进行审批。

　　项目采购方面，采购阶段的透明度得分比准备阶段高73%，也远高于合同管理阶段。《报告》分析了各国PPP政策法规中关于信息公开方面的情况，形成透明度得分。项目采购阶段，不同收入经济体的透明度得分比较接近，而项目准备和合同管理阶段，不同收入经济体间尚有较大差距。

　　各国采购阶段的信息透明度明显优于准备阶段和执行阶段。例如，在采购阶段，48%的经济体对合同文件进行公示；在准备阶段，22%的经济体对项目关键论证信息进行公开；在执行阶段，14%的经济体对绩效信息进行公开。随着互联网不断普及，世界银行对将PPP项目信息在网上公开这一做法给予充分肯定。

　　合同管理方面，57%的经济体主要通过法律、43%的经济体主要通过合同条款实施监管。86%的经济体并未制定标准化PPP合同；85%的经济体对合同再谈判做了相关规定，55%的经济体要求实施机构以外的政府部门对再谈判进行审批；35%的经济体要求财政部对合同修订进行审批；88%的经济体对合同提前终止做了相关规定。

　　社会资本发起项目方面，57%的经济体允许社会资本发起项目建议，33%的经济体通过法规或在实质上禁止了社会资本发起PPP项目，10%的经济体未对此进行监管。据世界银行PPI（PrivateParticipationinIn frastructure）数据库统计，目前全球仅4%的项目由社会资本发起。由于国情不同，各地区对于社会资本发起PPP项目的政策差异较大。

　　二、中国PPP制度与实践处于全球中上水平

　　《报告》从PPP项目准备、项目采购、合同管理和社会资本发起项目四个方面，分47个小项对各经济体PPP政策制度和实践进行了打分，并按高收入、中高收入、中低收入和低收入经济体分成四组进行横向比较。总体而言，经济体的收入越高，PPP制度和实践的得分越高。在全球比较中，中国PPP制度与实践处于中上水平。具体评估结果如下：

　　项目准备方面，中国得分61分。中国这项得分略低于高收入经济体平均得分（63分），高于中高收入经济体平均得分（48分）。略低的原因在于未将前期关键论证信息纳入PPP项目采购文件。与2017年度报告相比，中国这项得分从54分上升到61分，主要原因是新增了中央预算部门的核准要求，包括财政部出台了一系列防范化解重大风险的政策文件和对PPP项目入库进行财政承受能力不得超过10%的核查。

　　项目采购方面，中国得分82分。中国这项得分高于高收入经济体平均得分（77分）和中高收入经济体平均得分（64分），位居全球前列。主要原因是中国在政府采购方面实现了良好的信息公开，并出台了专门的PPP项目政府采购管理办法。与2017年度报告相比，中国这项得分从80分上升到82分。

　　合同管理方面，中国得分76分。中国这项得分高于高收入经济体平均得分（58分）和中高收入经济体平均得分（57分）。与2017年度报告相比，中国这项得分从58分上升到76分，主要原因是债权人介入权进一步得到市场认可。

　　社会资本发起项目方面，中国得分54分。中国这项得分低于高收入经济体平均得分（66分）和中高收入经济体平均得分（63分）。

　　《报告》指出，中国的PPP政策法规和制度体系建设总体良好，比2017年度《报告》的结果有进步。主要原因是：一是构建了良好的PPP制度体系，规范了物有所值评价、财政承受能力论证等关键论证的操作方法，制定了从准备阶段、采购阶段到执行阶段的信息公开制度，营造了良好的政策环境和公众监督环境。二是信息公开对PPP规范发展起到了积极作用。依托全国PPP综合信息平台，PPP项目信息和进展情况得以集中展示，实现了通过信息公开促进政府监管、市场发展和公众监督的作用。三是中央预算部门新增了核准要求，出台了一系列监管文件，加强了项目财政承受能力核查和规范性管理。

　　三、工作建议

　　结合世界银行《报告》，对当前我国PPP政策法规建设和规范实践提出以下建议：

　　一是加快PPP条例出台。解决政出多门的制度重叠（或冲突）和实践泛化问题，明确物有所值评价、财政承受能力论证的基础地位作用，为PPP市场防风险和可持续发展提供法律保障。

　　二是强化项目前期准备和程序规范。从制度层面完善前期论证的考核内容和程序，并与执行阶段的绩效考核相挂钩，建立全生命周期考核体系，真正实现物有所值。

　　三是强化项目后期监管。重视执行阶段的履约情况和风险控制，预先统筹定价调整、合同变更、争议解决、项目再融资等潜在风险点，出台项目绩效评价管理办法。

　　四是深化信息披露工作。采用共建共治共享方式，利用新的信息技术，进一步提高信息披露能力和水平，全面提升我国PPP市场的透明度和开放度。 （据财政部PPP中心）

　　PPP基础设施采购平均得分（按不同收入群体）