中共中央、国务院印近日发文明确指出，要建立集体经营性建设用地入市制度，加快完成农村集体建设用地使用权确权登记颁证，按照国家统一部署，在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，允许农村集体经营性建设用地入市。

实际上，集体土地入市已经在包括北京市大兴区、河北省定州市、上海市松江区、浙江省义乌市等在内的全国33个县(市、区)进行了探索。近日，《每日经济新闻》记者赴北京和上海两地，实地调查了当地集体土地入市试点的相关项目。

这是缩小城乡差距的宏大决策。

近日，中共中央、国务院印发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》(下称《意见》)指出，允许村集体在农民自愿的前提下，依法把有偿收回的限制宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。宅基地的有条件“松绑”，对农村土地制度而言显然意义巨大。

多位业内人士在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，在当前城镇建设用地指标紧张的大环境下，闲置宅基地有条件入市，不仅能进一步盘活和放大农村土地资源，增加农民财产性收入，最大限度挖掘内需，实现乡村振兴；还能缓解城镇建设用地压力，实现城乡统筹协调融合发展。

闲置宅基地有条件入市

《每日经济新闻》记者注意到，《意见》从建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制等几个方面，对推进城乡融合发展进行了部署，其中提及的农村土地制度改革尤为引人关注。

在农村土地制度改革方面，《意见》从构建城乡统一建设用地市场的角度，对农村土地制度改革作出了规定，主要包括三大方面：改革完善农村承包制度；稳慎改革农村宅基地制度；建立集体经营性建设用地入市制度。

“农村宅基地入市”则是《意见》最大的亮点。

《意见》明确，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。

闲置宅基地有条件转变为集体经营性建设用地入市，显然会对增加农民收入有积极意义。

国家统计局数据显示，2018年城镇居民人均可支配收入39251元，增长7.8%；农村居民人均可支配收入14617元，增长8.8%。虽然农村居民收入增幅高于城镇居民，但两者之间的收入差距依然不小。

闲置宅基地有条件入市，一方面会放大宅基地市场价值，盘活闲置土地资源；另一方面还会增加农民财产性收入，进而挖掘内需潜力。宅基地的有条件“松绑”也因此受到市场高度关注。

延续本轮土地制度改革

值得注意的是，此次《意见》提出的以稳慎改革农村宅基地制度为主要内容的农村土地制度，是自2014年起新一轮土地制度改革的重要内容之一。

2014年12月，中央全面深化改革领导小组审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，拉开新一轮土地制度改革序幕。次年1月，上述文件正式印发，明确探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。

2015年3月，原国土资源部正式启动农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作；6月，明确集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点各15个县(市、区)，土地征收制度改革试点3个县(市、区)。

2016年9月，土地征收制度改革、集体经营性建设用地入市扩大到全部33个试点县(市、区)；2017年11月，宅基地制度改革拓展到全部33个试点县(市、区)，试点期限延长至2018年12月31日。

2018年的中央一号文件进一步要求，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。这也意味着宅基地将不仅具有农民住房保障功能，还将具有资产要素功能。

“过去宅基地虽然也被视为集体建设用地，但并不能作为集体经营性建设用地而直接入市，这次的政策是本轮土地制度改革的延续。”易居研究院智库中心研究总监严跃进告诉记者。

农村闲置土地资源有望盘活

尽管农村宅基地可入市，但在政策层面依然受到严格限制，“可租不可卖”的原则一直未变。

国家发改委规划司城乡融合发展处处长刘春雨在解读《意见》时强调：“城里人到农村买宅基地的口子不能开，按照规划严格实行土地用途管制的原则不能突破，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。”

中国社科院农村所此前发布的《中国农村发展报告(2018)》显示，全国“空心村”闲置宅基地的综合整治潜力约1.14亿亩。规模巨大的闲置宅基地入市，显然将给农村、农民带来巨大的影响。

不过，多位业内人士也向《每日经济新闻》记者表示，虽然整治潜力巨大，但并不意味着这1.14亿亩宅基地都可以转化为集体经营性建设用地入市。

“宅基地的有条件放开，利好部分城市周边农村，特别是大城市周边农村宅基地的盘活。但也有几个底线，一是土地性质不改变，还属于集体经营性建设用地，二是只允许出租使用权。此外，还要符合国土空间规划要求。”严跃进分析称。

《每日经济新闻》记者注意到，按照目前的政策，农村土地要入市，首先要由政府进行征收并转变为国有建设用地，然后按照招拍挂流程，由开发商或工业企业等与政府对接。通过招拍挂，土地增值的收益是巨大的，但村集体往往拿不到太多土地增值收益。

允许集体经营性建设用地入市，最直接的效果是村集体和村民的收益会翻倍增长。

实际上，在此次《意见》出台之前，宅基地有条件入市已在包括北京市大兴区、河北省定州市、上海市松江区、浙江省义乌市等在内的全国33个县(市、区)进行了探索。

以上海市松江区为例，其发文规定，在符合规划和用途管制的前提下，农村集体经济组织可以按照土地管理法相关规定，通过规范的民主自治程序，采取协议回购等方式协商收回宅基地，转为集体建设用地使用或组织实施集体经营性建设用地入市；适当放活农村宅基地使用权，鼓励社会资本和农户积极参与限制宅基地(农房)活化利用，在保障农村村民基本居住权益和农村公共服务及配套设施的基础上，经农村集体经济组织同意，可拓展开发宅基地的研发、商业、旅游、康养、办公等非居住功能；严格禁止非法买卖宅基地，禁止农村村民擅自与社会资本签订宅基地租赁合同用于宅基地盘活利用。

显然，在宅基地或集体经营性建设用地入市的程序方面，由农村集体经济组织与开发商等直接对接，政府主管部门不再参与收益分配，更多的是承担监管责任。

如去年10月，松江区泗泾镇一宗占地面积2.1万平方米的集体经营性建设用地，其70年使用权被华润以1.25亿元竞得。与以往不同的是，该宗土地的出让人为“上海松江区泗泾经济联合社”。

而在更早前，上海还开展过集体经营性建设用地建设租赁住房的探索。如位于闵行区七宝镇的“联明雅苑”项目，其400余套房源由村民集资8000余万元建设，并由村集体下属企业统一运营，每户村民年底分红2万~3万元，年租金回报率高达15%。

“宅基地入市的有条件松绑，不仅将缓解宅基地闲置现象，盘活农村存量土地资源，还会进一步放大宅基地价值，调动村集体经济组织的积极性，增加农民财产性收入。”严跃进向记者表示。

自然资源部的数据也显示，到去年底，33个试点县(市、区)共腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩；集体经营性建设用地已入市1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元。其中还提到，“增加了农民土地财产收入”“推动了农村土地利用和治理水平”等。